Real Instituto Elcano

España-Marruecos: la difícil negociación

ARI 5/9/2002

Tema: Los próximos días 8 y 9 de diciembre tendrá lugar la primera reunión de alto nivel (RAN) entre España y Marruecos después de una crisis bilateral que ha durado 27 meses. Marruecos habla de “refundar las relaciones” y España, con mayor cautela, de “restablecer la normalidad”. Sea lo que fuere, las nuevas relaciones hispano-marroquíes necesitan tener en cuenta los numerosos cambios ocurridos en esos 27 meses en todos los escenarios en que ambos países se desenvuelven.

Resumen: Tanto los anteriores gobiernos socialistas como los del Partido Popular, han hablado siempre de proyección española global hacia el Magreb. Esa política la avala hoy la importancia de las relaciones económicas de España con todos los países de la región.

Sin embargo, casi la totalidad del esfuerzo político, humano, de cooperación, de diálogo y de reflexión, tanto institucional como social, lo acapara la relación con Marruecos.

Las relaciones históricas y modernas con Marruecos así parecen requerirlo, pero sería consecuente con esa política global de España, cuyo interés es ejercer un cierto liderazgo en el Mediterráneo occidental, elevar las relaciones políticas y humanas de España con todos los países de la región al mismo nivel que tienen las relaciones económicas.

La reciente visita a Madrid del ministro marroquí del Interior, Mustapha Sahel, no ha permitido solucionar el problema de la devolución de los inmigrantes ilegales, pero tampoco ha cerrado las puertas a un entendimiento. La inmigración ilegal apunta como el gran problema del futuro inmediato, pero es un problema compartido con toda la Unión Europea que deberá ser abordado en un marco cada vez más comunitario y global.

Veintisiete años después de iniciado en 1976, el conflicto por el Sahara occidental sigue afectando negativamente a las relaciones hispano-marroquíes. Aunque la perspectiva de solución de compromiso entre las partes parece alejada, factores económicos y políticos apremian para llegar a un entendimiento entre todos

Por último, hablar de percepciones españolas del Magreb es también hablar de percepciones hispano-marroquíes, casi siempre mutuamente negativas. Parece que en buena medida las percepciones negativas de España por los marroquíes se deben a que no se ha intentado o no se ha podido promocionar una visión de lo que España es hoy realmente: y un país democrático que ha llevado a cabo una transición económica y política modélica.

En cualquier caso, la Unión del Magreb rabe es el único proyecto de cooperación regional, junto con el de Oriente Medio, paralizado por la intransigencia de sus actores principales. España, con grandes intereses en el primero, tiene el mayor interés en que se vuelva a poner en marcha.

Análisis: La RAN hispano-marroquí de diciembre será el resultado de una reconciliación que comenzó hace un año con los intercambios de visitas de titulares de exteriores, altos funcionarios y empresarios. Su punto culminante fue la entrevista en Quintos de la Mora, a principios del pasado mes de junio, del Presidente del gobierno español, José María Aznar, y el Primer Ministro marroquí, Driss Jettou.

Ninguno de los problemas de fondo que dieron lugar a la crisis ha sido totalmente solucionado, pero ninguno conserva ya su crítica actualidad. Al mismo tiempo, conflictos potenciales nuevos, como el de la inmigración ilegal, han venido añadirse a los otros no totalmente resueltos.

Los dos mecanismos bilaterales de prevención de crisis, uno de jure y otro de facto, el Tratado de Amistad y Buena Vecindad de 1991, y el tópico “colchón de intereses” que impediría que ninguno de los dos países pusiese nada importante en entredicho para preservarlo, no funcionaron. La escalada fue evitada gracias a la mediación de Estados Unidos, hasta entonces percibido como potencia extramagrebí, que desde el discurso del presidente Georges Bush de 24 de junio de 2002 que proclamó una estrategia global posterior a los atentados terroristas del 11 de septiembre, dejó claro que será un actor importante en este mediterráneo occidental, como ya lo es en el oriental.

La autorización por el consejo de ministros español de finales de diciembre 2001 a Repsol YPF para realizar prospecciones petroleras en aguas próximas a las islas de Lanzarote y Fuerteventura dio lugar a una protesta enérgica marroquí. Rabat estimaba que esa autorización incluía también a aguas marroquíes –en parte aguas pendientes de una solución internacional que atribuya su soberanía- y pedía una delimitación del espacio marítimo en esa zona.

La controversia ha sido solventada formalmente mediante el acuerdo provisional de delimitación de espacio marítimo y cooperación de septiembre pasado, pero el problema de los espacios marítimos subsiste intacto para las zonas más conflictivas del mar de Alborán y en el Mediterráneo, en donde siempre está latente la reivindicación soberanista marroquí.

Un dominio de alto contenido conflictivo de la relación de España con Marruecos, el acuerdo de pesca, ha desaparecido al desaparecer el acuerdo mismo, no renovado por Marruecos a su expiración en diciembre de 2000. El efecto negativo causado en la opinión pública española ha quedado amortiguado por la autorización unilateral concedida por el rey Mohammed VI a un grupo de armadores gallegos - 64 embarcaciones en total- que faenan en aguas marroquíes desde el 17 de abril 2003, como gesto de solidaridad con ellos tras el desastre originado por el petrolero Prestige.

Otro expediente problemático -probablemente el que más- para el futuro de esas relaciones, el de la inmigración ilegal, se ha instalado con carácter estructural entre España y Marruecos. Aunque el gobierno marroquí debería sentirse obligado por el Acuerdo relativo a la circulación de personas, el tránsito y la readmisión de extranjeros entrados ilegalmente, de 13 de febrero de 1992, el ministro del Interior marroquí, Mustapha Sahel, en su visita a Madrid el 18 de noviembre pasado, volvió a rechazar la readmisión automática que el acuerdo, no obstante, contempla.

Ese problema con Marruecos, pues, no está resuelto, pero tampoco está bloqueado. España admite hoy que las circunstancias han variado sensiblemente desde la firma de aquel primer acuerdo de 1992 y que Marruecos no es ya solamente país emisor, sino también de tránsito de candidatos ilegales a la emigración. El gobierno marroquí por su parte ha mostrado su deseo de cooperar y ha creado en noviembre 2003 una Dirección de la migración y un Observatorio de los flujos migratorios.

Tanto en su visita a Madrid del 18 de noviembre pasado como en la efectuada a Bruselas el día anterior, Mustapha Sahel pidió cooperación y ayuda financiera para hacer frente a este problema, petición a la que tanto la Unión Europea como España se muestran receptivos.

Aunque el relativo fracaso de la visita de Sahel a Madrid remite el espinoso problema de la inmigración ilegal a la RAN de diciembre, algo que España quería evitar, también es cierto que Madrid ha distendido el clima de las discusiones muy alterado por el recuerdo de la propuesta de sanciones automáticas contra los países del sur que no cooperaran, que España y otros países europeos presentaron durante el Consejo Europeo de Sevilla (21/22 de junio 2002).

La recién creada Agencia Europea para el Control de Fronteras Exteriores, que tiene como cometido la unificación de las políticas comunitarias sobre inmigración, colocará en un marco más global, comunitario, el tratamiento de este grave y controvertido problema. La proximidad de España y Marruecos, con fronteras marítimas y territoriales, hará que la inmigración ilegal siga siendo un problema bilateral recurrente que las respectivas diplomacias tendrán que añadir a los problemas permanentes. La Agencia Europea, además, no estará plenamente operativa hasta 2005, porque debe esperar a 2004 para que la Europa de los 25 sea ya un hecho y los nuevos miembros puedan pronunciarse sobre ella.

Los magrebíes se quejan, en este caso con razón, de que Europa enfoca el proceso de integración euro-mediterráneo desde una óptica librecambista, y que la cuestión de la inmigración es tratada como un problema de seguridad sin hacer el esfuerzo de explorar otras posibilidades. Por ejemplo, las que apunta la ONU en su informe Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Populations? en el que se afirma que la población de la Unión Europea disminuirá, entre el año 2000 y 2050 en 44 millones de personas y que para solucionarlo serán necesarios más de 40 millones de inmigrantes si Europa quiere mantener su desarrollo económico y que sus pensionistas cobren las pensiones.

Hasta ahora las sucesivas reformas de las leyes de inmigración o de extranjería, españolas y europeas, tienden tanto a combatir el problema de la inmigración ilegal, como a mejorar el marco de acogida, instalación e integración de la inmigración legal. Sin embargo la cuestión de qué hacer con una población europea decreciente y que envejece y cómo se articula ese envejecimiento en una Europa ampliada, no ha sido abordada. Una reflexión española y europea sobre este asunto debería permitir situar las políticas de inmigración en el marco más amplio y constructivo de esas perspectivas demográficas de futuro.

La Wider Europe constituye, como ya se ha explicado en estos ARI (La nueva política de vecindad de la unión europea: ¿una oportunidad para relanzar las relaciones España-Marruecos? ari nº 136/2003 -Iván Martín 20/11/2003 ) una excelente ocasión no solo para imprimir un nuevo ritmo a las relaciones euro-magrebíes, sino para poder hacerlo sin necesidad de aguardar a que se solucionen los dos conflictos decanos de la región, el palestino-israelí y el del Sahara occidental.

Las sucesivas ampliaciones de la UE, todas ellas con consecuencias para los socios del Sur –la de la Europa de los 25 no es la última- y los enfoques de cooperación que se suceden unos a otros sin que el anterior haya sido puesto totalmente en práctica –acuerdos bilaterales; acuerdos de asociación; partenariados y partenariados renovados; “todo menos las instituciones”; y Wider Europe- causan una cierta perplejidad en los socios del Sur sobre cuándo y dónde terminará Europa y cual será el último y definitivo proyecto de asociación o de unión que se pondrá de verdad en práctica.

La persistencia del conflicto del Sahara

Veintisiete años después de iniciado, el conflicto del Sahara sigue afectando negativamente a las relaciones hispano-marroquíes y parece tan lejos de una solución de compromiso entre las partes como en sus inicios. A falta de esos compromisos el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó el pasado 31 de julio 2003 la Resolución 1495 que, como ella misma indica, se apoya en el informe de 23 de mayo 2003 del Secretario General de la ONU cuyas gestiones, así como las de su enviado especial James Baker y su Plan para la libre determinación del pueblo del Sahara occidental, afirma “apoyar decididamente” y lo considera la “solución política óptima”. (S/RES/1495 (2003).

El Frente Polisario la aceptó en carta enviada al Secretario General, Kofi Annan, el 6 de julio de 2003. Marruecos, por el contrario la rechazó en principio y el 17 de septiembre de 2003, en la reunión que mantuvo una delegación marroquí en Houston con el representante del Secretario General de la ONU, pidió más tiempo para dar una respuesta. Para atender esa petición el Consejo de Seguridad prorrogó - mediante la resolución 1513 de 28 de octubre 2003- el mandato de la MINURSO hasta el 31 de enero de 2004.

La diplomacia marroquí parece en la actualidad relativamente aislada a este respecto y su estrategia de respuesta, tanto ante su opinión pública como hacia el exterior, que en muchos aspectos sorprende –porque el censo de electores finalmente retenido por la ONU es favorable a Marruecos- ha seguido el mismo patrón establecido con respecto a otros conflictos, como el de Perejil pasado: presentación parcial del problema por la prensa a la opinión pública; caricaturización del adversario; y personalización de las adversidades sufridas en terceros, en este caso el Secretario General de la ONU y su Enviado Especial, James Baker.

A titulo de ejemplo, un diario moderado y vocero del empresariado marroquí (L’Economiste 5/8/2003) escribía que “no nos asusta ni la América de Bush, ni su representante Baker, ni las resoluciones de la ONU...Hoy Washington da prueba de su ingratitud: olvida nuestros 40 años de compromiso con el campo occidental, durante la guerra fría y la guerra del Golfo..nuestra apertura democrática..Como recompensa América se confabula para una solución en el Sahara que agrade a Argelia, país durante 40 años prosoviético y base de todos los movimientos antiamericanos, hoy día gran refugio del terrorismo, y régimen opresor..”

Es precisamente esa percepción de “Argelia procomunista”, que prevaleció en la década de los años 60, 70 y parte de los 80, la que ha comenzado a cambiar. La economía argelina ha emprendido, partiendo de los hidrocarburos, una integración estratégica en la economía occidental y el país ha iniciado incluso un hasta ahora tímido acercamiento a la OTAN. España, cuando se complete la construcción del segundo gasoducto, que elevará la dependencia española del gas argelino casi al 60 por ciento, será el país europeo más estrechamente vinculado a Argelia a este respecto.

La reciente liberación de los lideres integristas argelinos y la posibilidad abierta por las declaraciones de Abbasi Madani en favor de un compromiso con el poder, así como la política de reconciliación nacional del actual presidente Buteflika, permiten de nuevo, tras once años de guerra, concebir una cierta esperanza de solución. A diferencia de lo que ocurrió en 1991, Occidente parece ahora más inclinado a apoyar la integración de los islamismos moderados magrebíes en el sistema y entiende que pueden paliar muchas carencias, sobre todo en materia social, de los gobiernos.

Marruecos reclama a Estados Unidos, y a España de una manera más apremiante, el apoyo a su idea de que el Sahara occidental debe quedar, en cualquier caso bajo soberanía marroquí, con el doble argumento de las relaciones privilegiadas mantenidas todos estos años, y del supuesto prosovietismo de Argelia. El interés de todas las partes, tanto las interesadas como las externas, está en que este conflicto sea solucionado de manera concertada, en beneficio de los ciudadanos de ese territorio y de la estabilidad en la región, y sin conculcar los principios básicos de la ONU.

La falta de solución prolonga la imposibilidad para todos de poner el territorio del Sahara occidental en valor en beneficio de sus habitantes y de la economía de la región. La existencia de importantes riquezas en su subsuelo le convierte en objeto de interés de las grandes empresas internacionales, pero la actual indefinición es peor para todos. En todo caso resultaría una complicación más para el futuro que Marruecos y el Polisario comiencen cada uno por su parte a intentar poner en valor el territorio, como parece anticipar las concesiones para prospección petrolera off-shore (a la norteamericana Kerr McGee y a la francesa TotalFina Elf) realizadas por Marruecos y por el Polisario (a la británico-autraliana Fusion Oil) antes de que la ONU se haya pronunciado sobre el estatuto final del territorio.

Tanto las privatizaciones como las reformas de la economía argelina están paralizadas a de momento a la espera de las elecciones presidenciales de abril 2004, pero España y Europa parecen apostar por esa reconciliación nacional basada en el entendimiento con los islamistas moderados que podría facilitar la estabilización del país. Si esta es finalmente la opción que prevalece tras la elección de 2004, España podrá elevar sus relaciones tanto políticas como económicas con Argelia al mismo nivel de las que ya mantiene con otros países del Magreb

Las imputaciones de la prensa marroquí contra Kofi Annan y James Baker recuerdan las formuladas en 1984 contra el Secretario General de la Organización de la Unidad Africana, Edem Kodjo, en una controversia que en definitiva terminó con la retirada de Marruecos de la organización africana tras la admisión de la RASD como observador.

Un semanario (Le Reporter 21/27-10-2003) señalaba que “Si por ventura Kofi Annan y James Baker creen que los interlocutores marroquíes que tienen hoy ante ellos son demasiado exigentes, que sepan que son los mejores que pueden tener. Los marroquíes no están ni por una solución política, ni por el referéndum, ni siquiera por una discusión al respecto. El Sahara es marroquí y punto”.

Otro semanario (Tel Quel 11/17-11-03) era más explícito y señalaba que Marruecos había “recurrido a 9 empresas de lobbying” y había “gastado tres millones de dólares” para promocionar su visión del conflicto del Sahara en Estados Unidos, pero que “a juzgar por las posiciones ambiguas de las sucesivas administraciones norteamericanas, la actitud inamistosa de la mayoría de los miembros de Congreso, y la hostilidad declarada de algunos de ellos hacia Marruecos...se puede concluir que Marruecos ha gastado millones en vano”.

Reivindicaciones territoriales contra Argelia

En ese contexto crispado la prensa marroquí, a dos meses de que Argelia se incorpore al turno rotativo del Consejo de Seguridad, informaba que el Partido Liberal Reformador, dirigido por Mohammed Aluah, había creado a principios de octubre el Frente de Liberación de la Argelia marroquí (FLAM), que reclamaba para Marruecos el 38 por ciento del territorio argelino y pedía al Primer Ministro Driss Jettou que financiara sus futuras operaciones.

Marruecos tardó más de un mes en reaccionar oficialmente, y cuando lo hizo fue después de que el ministerio de Asuntos Exteriores argelino convocara al embajador marroquí en Argel para pedirle explicaciones. Finalmente, el fiscal general del Rey ha intervenido en contra de esos grupos que a fin de cuentas perjudican el entendimiento que Rabat proclama que desea con la vecina Argelia.

Esa reivindicación, no obstante, tiene calado porque como ha repetido la prensa nacionalista marroquí –mayoritaria- en estos días, es exactamente la posición inextinguida del nacionalismo marroquí que considera que esos territorios les fueron expoliados en virtud del trazado de fronteras y de los tratados impuestos por Francia a Marruecos durante la colonización. Entonces Argelia era un departamento más de Francia y, según el nacionalismo marroquí, tenía interés en agrandar al máximo sus fronteras.

El objetivo práctico de resucitar esa reivindicación, que ya dio lugar en 1963 a una guerra entre Marruecos y Argelia, resulta difícil de discernir. Se asemeja a los movimientos de liberación de Ceuta y Melilla anunciados por el mismo Partido Liberal Marroquí, y otros grupos menos conocidos del norte de Marruecos, durante la pasada crisis de Perejil con España. En todo caso han contribuido a recordar que Marruecos es el único país del Magreb que surge a la independencia con una importante reivindicación territorial contra todos sus vecinos, aún no agotada, que es causa hoy de una cierta y recurrente inestabilidad en la región y que necesita una solución definitiva basada en el reconocimiento internacional de las fronteras ya existentes, y el del estatuto final del Sahara occidental que el Consejo de Seguridad de la ONU y las partes entre si puedan decidir.

Apunta también al interés que probablemente tendría un esfuerzo global y coordinado de solucionar de una vez por todas todos los conflictos residuales fronterizos en el Mediterráneo occidental sobre esa doble base de cooperación económica transfronteriza y respeto de las fronteras internacionalmente reconocidas.

Negativas percepciones mutuas de españoles y marroquíes

Nadie pone hoy en duda las negativas percepciones que españoles y marroquíes tienen el uno del otro. Las encuestas llevadas a cabo lo han confirmado, pero no existe ningún estudio científico que intente aclarar los motivos profundos.

Para paliar ese problema se intenta crear un espacio de percepción común satisfactorio, la utopía de las tres culturas que vivieron en armonía y entendimiento. Se trata de un intento loable y pedagógico, pero que no tiende a solucionar ningún problema práctico de convivencia entre culturas, y mucho menos de los choques pequeños pero infinitos a que da lugar diariamente la vida de millones de inmigrantes legales o ilegales en una cultura tan diferente de la suya como la europea.

La recreación del pasado es –por parte española- un tributo a una obra común, grandiosa en muchos aspectos, pero por parte árabe nutre la nostalgia del pasado que se manifiesta incluso en intentos de recuperar espacio físico y religioso allí donde se perdió definitivamente hace ya seis siglos después de siete siglos más de reconquista, de guerra, de expulsión de cristianos, judíos y moriscos, de enfrentamiento con los piratas andaluces de Salé y luego con los turcos en el mediterráneo, y de reafirmación de la pertenencia al mismo mundo cristiano europeo.

Parecería más práctico dedicar la mayor parte de ese esfuerzo humano, intelectual y financiero a una doble acción. La primera, a promover la imagen de la España real actual, la octava potencia económica del mundo, y un país que ha llevado a cabo una transición democrática modélica, estable y donde funcionan el estado de derecho y las instituciones. La segunda, a atender a los inmigrantes legales, a facilitar su integración en las empresas y en la sociedad, a familiarizarles con nuestro modo de vida y nuestras costumbres, a asesorarles en su trato con las administraciones públicas, con el funcionamiento institucional y político, con el estado de derecho de España y de Europa y, porqué no, sobre el estatuto de los sexos que tantos conflictos suele ocasionar.

El Magreb hoy

El desinterés de los ciudadanos magrebíes por la cosa pública –en el caso de Marruecos confirmado por las encuestas- tiene sus motivos: la todavía dudosa imparcialidad de algunos procesos electorales, y la constatada dificultad para que los partidos más votados puedan formar gobiernos o alianzas de gobierno. Aunque en Marruecos ha mejorado notablemente la sinceridad de los comicios, ninguno de los gobiernos de la etapa de Mohammed VI, incluido el de alternancia del socialista Abderramán Yussufi y el actual técnico de Driss Jettou, fue totalmente una consecuencia directa de los resultados electorales.

Las prerrogativas que la Constitución marroquí concede al rey -similares a las que en la práctica se arrogan otros jefes de Estado o poderes fácticos magrebíes- convierten a las consultas electorales en indicativas. Como consecuencia de ello en Marruecos, tanto los partidos auténticos que gobernaron en esas circunstancias atípícas –Istiqlal y USFP- como los que fueron creación circunstancial de la administración – Independientes (RNI) y Constitucionalistas (UC)- terminaron pagándolo ante el electorado.

La retirada de la vida política del exprimer ministro Yussufi, las controversias internas actuales de la USFP, las diferencias del partido con su juventud y su sindicato, recuerdan las del partido Istiqlal cuando a finales de los años setenta gobernó en circunstancias similares. A nadie puede extrañar que los partidos islamistas de Marruecos atraigan hoy el mismo respaldo electoral que atrajeron, en 1991 para las elecciones locales y en 1992 para las legislativas, los islamistas argelinos.

Los atentados terroristas de Casablanca de 16 de mayo de 2003 y la amplitud de la implantación del integrismo y el radicalismo en todo el país confirmada por los juicios que siguieron y que aún continúan, vienen a recordar que no existe alternativa a la democracia, a la moralización de la vida pública, y a un mejor reparto de la renta nacional.

Los magrebíes llevan razón cuando afirman que esa zona de integración económica y de prosperidad compartida que se persigue, que para el 2050 puede que constituya un conjunto de 750 millones de seres, no se puede construir desde una óptica meramente librecambista ni de unas relaciones humanas Norte/Sur reducidas a su mínima expresión por consideraciones de seguridad. Pero los magrebíes tendrán también que admitir que esa zona integrada, esa Wider Europe, tampoco es posible sin democracia y sin estado de derecho al Sur.

En el caso concreto de España, tampoco es posible acabar con la alternancia de ciclos de crisis y ciclos de entendimiento sin apurar los contenciosos residuales y sin sustituir las percepciones del pasado por otras que correspondan a las realidades del presente.